裁量有公式 执法更公平
本报记者  孙秀艳

　　一家企业超标排放大气污染物，按照《大气污染防治法》第九十九条规定，除了责令改正或者限制生产、停产整治，还可以并处10万元以上100万元以下罚款。那么问题来了，罚10万元、50万元，还是100万元？谁说了算？法律赋予的自由裁量权交到执法者手中，如何确保公正？
　　5月30日，生态环境部发布《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》，明确进一步规范环境行政处罚裁量权的行使，惩治违法要“合法合理，过罚相当，公开公平公正”。
　　自由裁量不是随意处罚，罚多少按照标准来
　　“面对现场执法，企业说两句好话，甚至塞几包烟、送几瓶酒，处罚就会轻一点。如果顶几句嘴，惹怒了执法人员，处罚就会成倍增加。这样的情况十几年前可能有，但在制度约束下，出现的可能性极低。”生态环境部执法局副局长夏祖义说，不少公众对环境执法自由裁量有误解，但自由裁量其实一直有自己的制度笼子。
　　2009年，原环境保护部印发系列文件，地方相继制定了本地区的环境行政处罚自由裁量规则和基准，极大避免了处罚的随意性和不规范性。
　　随着生态环境保护法律法规日益完善，特别是环境保护法修订以来，生态环境执法手段更加丰富，环境行政处罚种类增多，罚款处罚数额大幅提高，行政处罚自由裁量权随之扩大。
　　“罚款额度上下限相差10倍，选择使用单一手段还是复合手段，新形势下，自由裁量的权力更大了。”中国人民大学教授李艳芳说。被称为“2.0版本”的这个指导意见，正是要进一步规范自由裁量，降低执法过程的随意性，让执法更趋科学化、精准化。
　　指导意见明确了适用自由裁量权的基本原则和配套制度，文件之外，还提供了部分已在一些地方应用成功的标准化基准及计算方法，供各地参考。
　　南京的基准及计算方法已经应用十来年。“五种四类违法行为对应各种裁量因子、参考系数，就有上千种不同的处罚方式、金额组合，执法人员对照裁量因子选定，怎么处罚、罚多少钱交给系统就可以了。”南京市生态环境局政策法规处处长石勇说，执法系统应用后，替企业说情的人也大大减少了。
　　确保企业被公平对待，有效避免基层执法风险
　　一些地方的“执法风暴”中，发现违法动不动就顶格处罚，让有些企业感到不公平。今年两会，生态环境部部长李干杰在谈到规范环境行政执法行为时，特别强调了对自由裁量权的规范和监督。
　　“对企业来说，就害怕不公平处罚。”中国政法大学教授王灿发说。
　　在李艳芳看来，指导意见中的配套制度颇具亮点。“比如查处分离制度，将执法的调查、审核、决定、执行等职能相对分离，有效减少了权力寻租的机会。”
　　再比如，重大执法决定法制审核制度，就是希望通过法治审核，给被处罚方自我辩解的权利和机会。
　　除了对企业、对市场的意义，王灿发、李艳芳两位专家都不约而同地提到了对执法人员的保护作用。
　　福建省晋江市环境执法中队队长陈青松说，如果没有具体指标，同类企业类似违法行为受到的处罚就可能产生差异，这很容易让企业对执法者产生误解，“极个别人员可能存在以权力谋个人私利的企图，规范可以防止权力寻租，避免廉政风险，就是对执法者的保护。”
　　地方的实践也表明，系统应用下，企业对受到的处罚心服口服。据石勇介绍，十年来，南京市级执法运用新系统自由裁量案件有3000多件，截至目前，没有一起因为处罚不当引起企业争议的。
　　明示裁量具体标准，企业对违法受罚有预期，促进守法
　　意见中，对企业从重处罚情形的规定颇引人瞩目。“从重”包括：两年内因同类环境违法行为被处罚3次（含3次）以上的；重污染天气预警期间超标排放大气污染物的；在案件查处中对执法人员进行威胁、辱骂、殴打、恐吓或者打击报复的；环境违法行为造成跨行政区域环境污染的；环境违法行为引起不良社会反响的；其他具有从重情节的。
　　与此同时，行政处罚法规定了依法应当从轻或者减轻处罚的特殊情形，以及“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”。
　　在南京等地的系统中，违法行为修正基准的应用收到了良好效果。“修正项可以获得减轻处罚的机会。”石勇告诉记者，比如企业在发生违法后立即改正，积极采取补救措施等行为，都可以在系统中获得裁量等级减项，减免相应罚款额度。
　　“处罚不是目的，促进企业守法才是根本。”夏祖义说，明示裁量具体标准，企业也对违法将受到的处罚有自己的预期，这对实现常态守法有很大促进作用。
　　按照要求，今年9月底前，各省级生态环境部门要制定完成本地区环境行政处罚自由裁量规则和基准。生态环境部还将在全国环境行政处罚管理系统中设置“行政处罚自由裁量计算器”功能，供各地参考使用。